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土地租赁法律关系亟待“正位”
作者:张律师    发布于:2017-03-11 01:24:43    文字:【】【】【
摘要:人民法院报

  宋志红

  土地租赁作为我国土地公有制下土地有偿使用的一种方式,以其期限灵活和分期支付租金的优势,成为土地出让方式的重要补充。考察我国土地租赁实践发现,无论是国有土地租赁还是集体经营性建设用地入市试点中的土地租赁,均存在对租赁权利义务关系的安排超越合同法强制性规定的现象,亟待纠正。

  租赁土地使用权属于债权

  国有土地租赁是一种民事法律行为,是国家以土地所有者的身份将其对土地占有、使用、收益的部分权能有偿让渡给承租人的市场交易行为,而非行政许可。因此,通过租赁取得的土地使用权属于一种民事财产权利。我国民事财产权利体系的建立遵循物权——债权二分理论,也即将民事财产权利区分为物权和债权两大阵营并以此为基础构建相应的法律制度,物权和债权在权利的取得和变动方式、权利的效力等方面均有较大区别,这和英美法系的财产权利制度安排有较大不同。

  在我国以“物权——债权二分体系”为基础的财产法律制度框架下,租赁权——无论是动产租赁还是土地房屋等不动产租赁——均是一种典型的债权。于国有土地有偿使用的场合,出让是一种物权设定方式,通过出让设立的国有土地使用权属于用益物权,这已经被我国物权法所确认。但通过出租取得的租赁土地使用权,则并不具备物权地位。因为我国物权法确立了物权法定原则,而物权法规定的作为用益物权的国有土地上的建设用地使用权只有通过出让、划拨等方式才能设立,并不包括租赁。在大陆法系国家,租赁权也一向被认为是一种典型的债权。对租赁土地使用权的这一债权定性,会对土地租赁法律关系的权利义务内容产生影响。在我国的法律语境下,这意味着土地租赁首先需适用合同法中租赁合同的规定,并且要遵循债权相对性规则。由此带来的基于租赁等债权行为取得的租赁土地使用权与基于出让等物权行为取得的建设用地使用权,在法律效力上有两点重要区别:一是租赁期限的设定必须遵守合同法第二百一十四条的强制性规定,不得超过20年,超过部分无效;二是在双方的权利义务安排上,租赁不得突破债权相对性规则,租赁权人不享有转让、抵押租赁物的权利,如要转租,也需经出租人同意。

  土地租赁法律关系错位的表现

  国土资源部于1999年印发的《规范国有土地租赁若干意见》(以下简称《意见》)所设定的租赁土地使用权,其权利义务安排大大超越了上述两方面的限制。该意见第四条规定:“对需要进行地上建筑物、构筑物建设后长期使用的土地,应实行长期租赁,具体租赁期限由租赁合同约定,但最长租赁期限不得超过法律规定的同类用途土地出让最高年期。”第六条规定:“承租人在按规定支付土地租金并完成开发建设后,经土地行政主管部门同意或根据租赁合同约定,可将承租土地使用权转租、转让或抵押。”不难看出,依据该意见设定的国有土地租赁权,不仅期限可以超越20年,承租人还享有转让和抵押的权利。

  这一规定看似只是通过部门规章赋予土地承租人更多的权能,实则有两点明显违反作为上位法的合同法之处:一是其允许租赁期限超过20年,违反了合同法关于租赁合同的强制性规定;二是其赋予承租人的转让、抵押等“超额权限”违背了合同相对性这一合同法的基本原则,突破了租赁权作为债权的本质属性和底线。

  那么,能否依《意见》的规定将我国的租赁国有土地使用权定性为一种用益物权呢?如前所述,物权法定原则是我国物权法的一项基本原则,而且依据我国物权法第五条有关“物权的种类和内容,由法律规定”的规定,此处的法律仅指全国人大及其常委会制定的法律。物权法规定的土地用益物权并不包括通过租赁方式设立的土地使用权,《意见》作为部门规章,也并不具备设定物权的权限。

  这一权利义务安排又能否用“租赁权物权化”理论解释呢?从世界各国情形来看,租赁权物权化仅仅局限于“买卖不破租赁”和“承租人优先购买权”这两点有限的领域,并且必须由法律明确规定。我国合同法的规定亦是如此,仅仅只是在买卖的场合赋予承租权扩及效力,并不改变租赁权作为债权的本质属性,更未赋予租赁权超越合同法强制性规定的特权。

  国有土地租赁法律关系的错位,在推行仅仅一年时间的集体经营性建设用地入市试点中也有所表现。例如在《佛山市南海区农村集体经营性建设用地入市管理试行办法》《德清县农村集体经营性建设用地入市管理办法(试行)》《文昌市农村集体经营性建设用地入市试点暂行办法》等规定中,均可以看到类似超越合同法的强制性规定设定土地租赁权利义务关系的做法。其表现是:一方面对最长出租期限的设定比照国有土地出让从而得以超过20年,另一方面程度不等地赋予承租人抵押权等再处分权。在这三个试点地方,实际以出租方式入市的数个地块中,租赁期限也设置为40年或50年。由于集体经营性建设用地入市试点的制度设计主要是以国有土地有偿使用制度为模板,国有土地租赁法律关系错位向集体经营性建设用地出租领域扩张也就不足为怪。

  土地租赁法律关系错位的危害

  土地管理实践中,土地租赁法律关系错位的实践危害也是明显的:

  首先,这一做法等同于变相取消了债权属性的土地租赁,使当事人丧失了自由约定债权性土地租赁权的空间。由于物权和债权功能不同、各有长短,在土地权利体系的设置上,应当既允许当事人依法设定类型和内容均为法定的土地物权,又为当事人保留通过租赁等债权行为灵活约定土地权利义务关系的空间,以此适应丰富多彩的实践需求。通过部门规章赋予租赁土地使用权物权权能的做法,使得土地租赁实则成为了“分期支付出让金的出让”,而真正具有灵活约定空间的债权性租赁权则丧失了制度空间。

  其次,该权利义务配置与我国物权——债权二分的财产权利体系不相容,不仅违反了物权法和合同法等上位法的强制性规定,带来了法律适用上的尴尬和混乱;而且使得租赁土地使用权成为了一种既非物权又不像债权、既违反合同法又无法适用物权法的“特殊客观存在”,从而造成了法律体系内在逻辑的混乱。在实施中也会面临出租人、承租人、抵押权人、再受让人等之间权利义务关系的混乱,影响交易安全。

  清理并规范土地租赁实践

  规范土地租赁法律关系,不仅是规范国有土地租赁的需要,也是在当前的农村土地制度改革中,确保土地权利体系的安排遵循我国财产法律制度的基本逻辑和基本原则,践行土地法治之必须。

  第一,建议及时清理《意见》的有关规定,按照债权关系的要求和合同法有关租赁合同的规定重新梳理国有土地租赁的权利义务关系,尤其是有关最长租赁期限和承租人转租、转让、抵押等权利的规定。

  第二,借鉴地上权的做法,丰富我国土地出让方式,建立分期支付出让金和灵活安排出让年限的土地出让制度,从而克服现有出让方式中期限固定以及只能一次性支付出让金的僵硬性。

  第三,分类梳理实践中已经建立的土地租赁关系。对于已经签订的超过20年的长期租赁合同而且剩余期限仍然超过20年的,建议将其改造为分期支付出让金的出让,通过出让土地登记由承租人取得出让土地使用权;对于短期租赁,则应在双方协商的基础上重新梳理原有权利义务关系,回归土地租赁的债权“本色”。

  (作者单位:国家行政学院)

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