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案件通报

因政府行为导致违约,能不能要求免除违约责任?

2019-10-21    来源:    点击:180   

行政行为造成违约,不能阻却债务人承担违约责任


👉作者:李舒 唐青林 李营营 (北京云亭律师事务所)


阅读提示:实践中,民事主体之间签订的涉及到与政府相关的项目合同(如PPP合同、合作开发房地产合同、公共基础设施施工合同等),经常出现一方因政府行政行为、政策调整、领导换届等原因造成民事主体之间签订的合同不能继续履行或严重迟延履行的情况。此时,违约的一方往往以违约行为系由行政行为、政府原因作为抗辩,主张对合同无法继续履行或不能及时履行不存在过错。那么,违约方的这一抗辩,是否在理?守约方又将如何维护自身权益呢?


裁判要旨


在合同履行过程中,不论行政机关的行为合法与否,均不阻却合同一方当事人承担其未能履约的违约责任。行政机关的行为构成《合同法》第一百二十一条中的第三人原因,违约方和行政机关第三人之间的纠纷,依照法律规定或约定另行解决。


案情简介


一、 1993年3月10日,湖南云达公司与岳阳市国土局签订一份《国有土地使用权出让合同》。合同约定,岳阳市国土局将一宗土地使用权出让给湖南云达公司。


二、 2010年11月22日,蔡先延与湖南云达公司于签订的《项目联合开发协议》;在开发协议签订之前,双方明确湖南云达公司应取得多部门的系列批准文件。后,湖南云达公司就上述审批手续不能与政府相关部门协商解决,造成项目开发成本大幅上升。


三、 蔡先延起诉湖南云达公司,要求解除合同。并要求其赔偿损失,承担违约责任。


四、 岳阳中院一审判决,解除蔡先延与湖南云达公司的开发协议,湖南云达公司赔偿蔡先延经济损失。湖南云达公司与蔡先延不服,向湖南高院上诉,湖南高院驳回上诉,维持原判。


五、湖南云达公司仍不服,向最高法院申请再审,最高法院裁定驳回湖南云达公司的再审申请。


裁判要点


本案争议的焦点问题在于,因政府部门审批方面的原因造成违约,能否成为债务人不承担违约责任的理由。最高法院认为,在当事人没有明确约定的情况下,政府原因不可以成为免责事由。根据《合同法》第一百二十一条的规定,当事人一方因第三人的原因造成违约的,应当向对方承担违约责任。违约方和第三人之间的纠纷,依照法律规定或约定另行解决。故即便云达公司系因政府原因而违约,亦应向对方承担违约责任。


实务经验总结


1. 行政机关的行为造成违约的,守约方仍可主张对方承担违约责任。在合同履行过程中,如果出现因行政机关的行政行为(不论合法与否)致使合同一方当事人不能如约向另一方当事人履行合同义务时,守约方可根据《合同法》第一百二十一条的规定要求对方承担违约责任。


2. 如违约系因政府机关行为导致,违约方可从合同法第一百二十一条的立法目的、第三人应当与债务人之间存在特定的法律关系、合同相对性、债务人的义务范围不能无限制蔓延角度出发,论证行政机关的行政行为不构成合同法第一百二十一条规定的第三人行为或主张减轻违约责任,以争取诉讼中的有利地位。


相关法律法规


《中华人民共和国合同法》

第一百二十一条  当事人一方因第三人的原因造成违约的,应当向对方承担违约责任。当事人一方和第三人之间的纠纷,依照法律规定或者按照约定解决。


法院判决


以下为该案在法院审理阶段,最高人民法院在“本院认为”部分就关于开发协议未能履行是否系政府原因所致,是否存在免责事由的问题的论述:


首先,根据双方当事人签订的开发协议第二条、第四条第四项的约定,应由云达公司负责依法办理合作项目的各项报建及其他开发建设所需合法施工、销售经营等手续,提供有关的证照文件,确保不影响合作项目的顺利建设。根据一、二审法院查明的事实,在开发协议签订之前,云达公司已经取得了国土、规划、发改委、环保等部门的系列批准文件,“奥林匹克花园”四号栋所占土地的性质、年限、容积率等均已明确。云达公司在行政诉讼中向政府提出“四通一平”、初始容积率、土地使用年限三个问题,一、二审法院认为这些问题早已存在,在开发协议签订时并非不能预见,该问题的解决是土地使用权人云达公司在合同约定中应尽的义务,上述问题不能与政府相关部门协商解决,只会造成云达公司开发成本大幅上升,但并不会造成土地不能开发的后果,故并不构成开发协议不能履行的政府原因。从本案的事实看,云达公司也未提供任何证据证明在开发协议签订后,存在因行政主体行政行为责令取消或暂停合作项目、将合作项目予以事实冻结等情形。


其次,根据(2012)岳中行初字第5号行政赔偿调解书,云达公司已与岳阳市政府、市国土局达成协议,由云达公司自行完成土地的“四通一平”,费用可与项目报建费相抵。上述行政赔偿调解书还表明,市政府、市规划局同意云达公司对项目容积率作出的处理方案,故容积率问题也不是导致合同不能履行的症结,该原因并非云达公司不能改变或者寻求其他途径予以解决。据此一、二审法院认定“四通一平”、初始容积率等问题具有解决的现实可能性,而不能成为云达公司不履行涉案合同的原因,具有事实依据。故一、二审法院对云达公司提出的因政府原因而不能履行协议的理由不予支持,并无不当。


再次,开发协议未能履行不存在免责事由。根据开发协议第八条第二款的约定:如果政府原因导致项目不能开发,甲乙双方协商解除合同。此款只是约定了解除合同的情况,并没有明确约定政府原因可以成为免责事由。根据《中华人民共和国合同法》第一百二十一条的规定,当事人一方因第三人的原因造成违约的,应当向对方承担违约责任。违约方和第三人之间的纠纷,依照法律规定或约定另行解决。故即便云达公司系因政府原因而违约,亦应向对方承担违约责任。


案件来源


《湖南云达房地产开发有限公司与蔡先延合资、合作开发房地产合同纠纷申请再审民事裁定书》【最高人民法院(2014)民申字第230号】


延伸阅读


一、行政机关违法的行政行为不能作为债务人不承担违约责任的理由。


案例一:《薛勇与怀远县红鹿置业有限公司房屋拆迁安置补偿合同纠纷申诉、申请民事裁定书》【最高人民法院 (2016)最高法民申2047号】


最高人民法院认为:关于红鹿公司主张的怀远县政府的违法行为能否成为红鹿公司对薛勇不承担责任的理由问题。根据《中华人民共和国合同法》第一百二十一条之规定,红鹿公司未按照《拆迁安置协议书》的约定履行如期交房义务,即使是因怀远县政府违法行为造成,也不能免除其应向合同相对方薛勇承担的违约责任。红鹿公司关于因怀远县政府的违法行政行为导致合同不能履行、其不应承担责任的申请再审理由不能成立。

 

二、行政行为不属于合同履行中的情势变更,属于合同之外的第三人行为,债务人应承担违约责任,债务人与行政机关的纠纷,另案解决。


案例二:《重庆长虹塑料厂与重庆天龙房地产开发有限公司房屋拆迁安置补偿合同纠纷二审民事判决书》【最高人民法院(2016)最高法民终203号】


最高人民法院认为:根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释(二)》第二十六条“合同成立以后客观情况发生了当事人在订立合同时无法预见的、非不可抗力造成的不属于商业风险的重大变化,继续履行合同对于一方当事人明显不公平或者不能实现合同目的,当事人请求人民法院变更或者解除合同的,人民法院应当根据公平原则,并结合案件的实际情况确定是否变更或者解除”的规定,情势变更是当事人在缔约时无法预见的非市场系统固有的风险,是指合同成立以后客观情况发生了当事人在订立合同时无法预见、非不可抗力造成的、不属于商业风险的重大变化。本案中合同无法履行的直接原因是天龙公司未取得涉案土地使用权,而天龙公司未取得涉案土地使用权的直接原因是其未按时缴纳土地出让金。虽然本案客观上也存在南坪东环高架路穿过该地块、政府规划调整等影响合同不能履行的原因,但并不是合同不能履行的直接和根本原因。上述原因属于合同之外第三人的原因,不是《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释(二)》第二十六条规定的情势变更情形,不能成为天龙公司的免责事由。因此,天龙公司应承担违约责任,至于天龙公司与政府之间发生的影响合同履行的事由,应由其与政府另行协商解决,不属于本案处理的范围。


最高人民法院认为:一、关于开发协议未能履行是否系政府原因所致,是否存在免责事由的问题。


首先,根据双方当事人签订的开发协议第二条、第四条第四项的约定,应由云达公司负责依法办理合作项目的各项报建及其他开发建设所需合法施工、销售经营等手续,提供有关的证照文件,确保不影响合作项目的顺利建设。根据一、二审法院查明的事实,在开发协议签订之前,云达公司已经取得了国土、规划、发改委、环保等部门的系列批准文件,“奥林匹克花园”四号栋所占土地的性质、年限、容积率等均已明确。云达公司在行政诉讼中向政府提出“四通一平”、初始容积率、土地使用年限三个问题,一、二审法院认为这些问题早已存在,在开发协议签订时并非不能预见,该问题的解决是土地使用权人云达公司在合同约定中应尽的义务,上述问题不能与政府相关部门协商解决,只会造成云达公司开发成本大幅上升,但并不会造成土地不能开发的后果,故并不构成开发协议不能履行的政府原因。从本案的事实看,云达公司也未提供任何证据证明在开发协议签订后,存在因行政主体行政行为责令取消或暂停合作项目、将合作项目予以事实冻结等情形。


其次,根据(2012)岳中行初字第5号行政赔偿调解书,云达公司已与岳阳市政府、市国土局达成协议,由云达公司自行完成土地的“四通一平”,费用可与项目报建费相抵。上述行政赔偿调解书还表明,市政府、市规划局同意云达公司对项目容积率作出的处理方案,故容积率问题也不是导致合同不能履行的症结,该原因并非云达公司不能改变或者寻求其他途径予以解决。据此一、二审法院认定“四通一平”、初始容积率等问题具有解决的现实可能性,而不能成为云达公司不履行涉案合同的原因,具有事实依据。故一、二审法院对云达公司提出的因政府原因而不能履行协议的理由不予支持,并无不当。


再次,开发协议未能履行不存在免责事由。根据开发协议第八条第二款的约定:如果政府原因导致项目不能开发,甲乙双方协商解除合同。此款只是约定了解除合同的情况,并没有明确约定政府原因可以成为免责事由。根据《中华人民共和国合同法》第一百二十一条的规定,当事人一方因第三人的原因造成违约的,应当向对方承担违约责任。违约方和第三人之间的纠纷,依照法律规定或约定另行解决。故即便云达公司系因政府原因而违约,亦应向对方承担违约责任。

 

三、在合同没有约定的情况下,政府行为不构成合同不能履行的不可抗力因素,不阻却债务人承担违约责任。


案例三:《浙江银泰投资有限公司、包头市中冶置业有限责任公司房屋租赁合同纠纷二审民事判决书》【最高人民法院(2017)最高法民终171号】


最高人民法院认为:本案中,根据《房屋租赁合同》第2.3条和第11.11条约定,中冶公司保证和承诺“租赁房屋为合法建筑,具有中国法律规定的审批合格手续”、“拥有对租赁房屋范围内的合法开发权”,现《房屋租赁合同》因未取得建设工程规划许可证而被认定无效,是由于中冶公司未实现上述保证和承诺所致,故中冶公司对于合同无效负有全部过错,应当赔偿银泰公司因此所受到的损失,中冶公司关于其不存在过错、银泰公司存在过错的主张不能成立。中冶公司称未取得建设工程规划许可证是由于政府行为导致,属于不可抗力,但根据《房屋租赁合同》第18.1条约定,双方并没有将政府行为约定为不可抗力,且根据第18.2条约定,发生了不可抗力后,中冶公司要立即向银泰公司发出通知并提供相关证明,但中冶公司并没有提交其已经就政府行为构成不可抗力向银泰公司发出通知及证明的相关证据。故中冶公司关于不可抗力的主张不成立。


四、政府行为不属于合同履行中的情势变更,不阻却债务人承担违约责任。

 

案例四:《江苏威如房地产有限公司与天津宝士力置业发展有限公司、天士力控股集团有限公司股权转让纠纷二审民事判决书》【最高人民法院(2015)民二终字第231号】


最高人民法院认为:第三,关于本案股权转让协议成立后是否发生情势变更的问题。


《最高人民法院关于适用<中华人民共和国合同法>若干问题的解释(二)》第二十六条规定,合同成立以后客观情况发生了当事人在订立合同时无法预见的、非不可抗力造成的不属于商业风险的重大变化,继续履行合同对于一方当事人明显不公平或者不能实现合同目的,当事人请求人民法院变更或者解除合同的,人民法院应当根据公平原则,并结合案件的实际情况确定是否变更或者解除。本案中,宝士力公司在签订《股权转让协议》时,对于诉争地块上的建筑物、物资等所有权并非宝士力公司所有以及有权拆迁单位亦非宝士力公司是明知的,对于拆迁进度并非宝士力公司能够控制以及诉争地块能否在约定期限内拆迁完毕具有不确定性的风险应当有所预见,合同成立以后客观情况并未发生当事人在订立合同时无法预见的重大变化,不构成情势变更事由。宝士力公司以此为由主张解除关于拆迁期限的约定,缺乏法律依据,本院不予采纳。


综上,宝士力公司未能依约向威如公司交付符合约定的诉争地块,也未依约向威如公司送达“拆迁完毕确认书”,其所主张的情势变更事由亦不能成立,原审判决认定宝士力公司构成违约并判令其承担违约责任,并无不当。


五、即使合同已无实际履行的可能性,行政行为(不论合法与否)依然构成合同法第121条中的第三人行为,不影响债务人承担违约责任。


案例五:《荆州市万寿宝塔管理中心、湖北神电汽车电机股份有限公司合同纠纷再审民事判决书》【湖北省高级人民法院 (2016)鄂民再333号】


由于荆州市文物管理处未将转让《房屋投资使用合同》项下义务的事实告知神电公司并获得该公司同意,故该转让行为对神电公司不发生法律效力,荆州市文物管理处仍应向神电公司继续履行交付房屋使用权的义务。现诉争房屋已被拆除,《房屋投资使用合同》在客观上已经无法实际履行。《中华人民共和国合同法》第一百二十一条规定:“当事人一方因第三人的原因造成违约的,应当向对方承担违约责任。当事人一方和第三人之间的纠纷,依照法律规定或者按照约定解决。”故万寿宝塔管理中心作为荆州市文物管理处的承继者应就房屋拆除导致的违约行为向神电公司承担违约责任。

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