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原告刘永弟诉被告东山县海洋与渔业局渔业行政给付案

2019-08-15    来源:    点击:394   

原告刘永弟诉被告东山县海洋与渔业局渔业行政给付案

——被告在行政诉讼中自纠行政行为但误导原告的,原告撤诉后再行起诉的,应保护诉权

关键词

自纠 诉权保护 知情权 驳回起诉

裁判要旨

在行政诉讼审理过程中,被告通知原告自纠改正部分行政行为,但并未告知原告自纠所基于的理由及后续的处置方向,从而误导原告,造成原告撤诉的,原告事后再行起诉不构成无正当理由撤诉后再起诉,应当保护原告诉权。

相关法条

《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款 有下列情形之一,已经立案的,应当裁定驳回起诉:…(七)撤回起诉后无正当理由再行起诉的…

案件索引

一审:厦门海事法院(2018)闽72行初1号(2018年7月31日)

基本案情

原告刘永弟诉称:被告东山县海洋与渔业局于2018年1月29日向原告发出东海渔催告〔2018〕1号《催告书》,基于2015年7月3日被告作出的编号为006 号的《油补资金收回通知书》(以下简称“《006号收回油补通知》”),向原告催告追缴误发的2012年度油价补助180630.04元。原告认为,被告2015年7月3日作出的《006号收回油补通知》是一种变相行政处罚行为,且是违法的重复处罚行为。而且,被告所称的误发的2012年度油价补助180630.04元,被告已经在2015年向原告发放2014年度油价补助时扣去了这180630.04元,原告也并没有再欠被告所谓误发的油价补助。所以,被告东海渔催告〔2018〕1号《催告书》中提及的《006号收回油补通知》不合法。原告诉讼请求为:撤销被告2015年7月3日作出的《006号收回油补通知》。

被告东山县海洋与渔业局辩称:

一、《006号收回油补通知》事实依据充分且合法合规。原告所有的“闽东渔64796”渔船在2012年因渔业违法行为而两次受到行政处罚。财政部、农业部印发的《渔业成品油价格补助专项资金管理暂行办法》(财建〔2009〕1006号)第二十一条规定:“违反《渔业法》等法律法规规定从事渔业生产的,视情节不得补助或扣减补助”。《福建省财政厅 福建省海洋与渔业厅关于做好2012年度机动渔船油价补助资金发放工作的通知》(闽财建〔2013〕70号)明确规定:一年内两次及以上受到渔业行政处罚的,发放50%的补助。该通知在“加强监督检查”部分又明确规定:“补助资金核发工作完成后发现误发或冒领的,一律由具体核发部门负责追回并上缴当地财政部门”。鉴于原告在2012年两次受到渔业行政处罚的事实,依照上述规定,其当年油价补助只能发放50%。被告在2014年6月发放原告2012年度油价补助时,误发90%的油价补助,即多发原告40%的油价补助。作为具体核发部门,被告负有追回的责任。

二、原告的诉讼请求属重复起诉,依法应驳回起诉。原告在2017年4月19日提起的另一行政诉讼,即厦门海事法院(2017)闽72行初4号案件,诉讼请求包括撤销《006号收回油补通知》的内容。该案审理过程中,原告撤回了要求撤销《006号收回油补通知》的诉讼请求,法院亦裁定准许,该案法院已审结。现原告又再行起诉请求撤销《006号收回油补通知》,根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零六条之规定,原告起诉显然构成重复起诉,应裁定驳回起诉。

法院经审理查明:2012年7月16日、11月9日,案外人东山县海洋与渔业执法大队对原告船舶的两起渔业违法行为分别作出了两次行政处罚,分别罚款5000元、8000元。原告对这两次行政处罚均没有在法定起诉期限内起诉,也没有在复议期限内申请复议。

2014年5月28日,被告核发给原告2012年度90%油价补助,即406428.95元。

2015年7月3日,被告向原告送达了《006号收回油补通知》,被告在该通知中以原告2012年两次被渔业行政处罚为由,通知原告应扣减2012年度渔船50%油价补助,因已发放了2012年度90%油价补助,故应追缴2012年度40%油价补助,即180630.04元,被告要求原告于2015年10月31日前缴回。原告未在指定期限内缴回。

2016年1月15日,被告在核发原告2014年度油价补助时,以原告应缴回2012年度40%油价补助180630.04元而未缴回为由,决定在原告2014年度应发油价补助中扣回180630.04元。被告实际向原告发放了扣除180630.04元之后的剩余的2014年度应发油价补助220221.98元。

2017年4月15日,原告向厦门海事法院起诉被告,案号为(2017)闽72行初4号。原告在该案中的诉讼请求包括:

1、撤销被告2012年11月9日对原告罚款8000元的行政处罚;

2、撤销被告2014年扣罚“闽东渔64796”渔船2012年度10%油价补助的行为(即对被告仅核发2012年度90%油价补助不服);

3、撤销被告《006号收回油补通知》;

4、判令被告返还上述三项诉讼请求所涉的罚款、油价补助款。

在(2017)闽72行初4号案第一次庭审后,被告于2017年10月25日向原告送达010号《油补资金拟补发通知书》,通知原告拟补发2014年度渔船油价补助180630.04元。也即,被告主动改正上述2016年1月15日核发2014年度油价补助时直接扣回2012年度误发的180630.04元的行为,发给原告其应得之 2014年度油价补助全款。010号《油补资金拟补发通知书》共分为三联,被告持有第一、三联,原告持有第二联,但第二联相较第一联少了下述内容:“我局(即被告)于2015年7月3日送达的油补收回通知另行处理”。原告之后撤回了要求判令撤销被告《006号收回油补通知》的诉讼请求。针对原告保留的诉讼请求,本院于2017年11月20日以诉讼请求已经超过法定起诉期限为由,裁定驳回原告起诉。

2018年1月29日,被告催告原告履行《006号收回油补通知》,缴回误发的2012年度油价补助180630.04元。

裁判结果

厦门海事法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定判决:驳回原告刘永弟的诉讼请求。

裁判理由

法院生效判决认为:

一、关于原告是否属于撤回起诉后无正当理由再行起诉的问题。原告确实构成撤诉后再行起诉,但不应驳回起诉,理由如下:被告作出《006 号收回油补通知》之后,鉴于原告未主动缴回2012年度40%油价补助180630.04元,就在之后发放原告2014年度油价补助时直接从中扣除180630.04元。在(2017)闽72行初4号诉讼过程中,被告又将上述直接扣走的2014年度油价补助180630.04元返还给了原告。根据被告在本案答辩状及庭审中的说明,其当时之所以在扣走之后又返还180630.04元,是考虑到根据《中华人民共和国行政强制法》第五十三条之规定,行政机关作出行政决定之后,当事人不履行行政决定的,没有行政强制执行权的行政机关应当申请法院非诉执行,被告对于《006 号收回油补通知》没有强制执行权,理应申请法院非诉执行,不应直接从原告应得的2014年度油价补助中直接扣除。被告基于上述行为瑕疵的考虑,在(2017)闽72行初4号案诉讼过程中自行纠正,向原告返还其应得的2014年度油价补助180630.04元。换言之,被告仅仅是决定将原告应得的2014年度油价补助返还原告,至于原告多领的2012年度油价补助,则依法通过向法院提出非诉执行申请来追回。但是,被告并没有将其上述考虑、决定,全面地告知原告。被告在(2017)闽72行初4号案诉讼过程中,于2017年10月25日向原告送达的010号《油补资金拟补发通知书》一共三联。原告收到的第二联,与被告留存的第一联相比,少了“我局(即被告)于2015年7月3日送达的油补收回通知另行处理”这一句。

厦门海事法院认为,这一句内容是否告知原告,非常关键。缺少这一句内容,再加上被告未明确提示原告注意2014年度180630.04元资金与2012年度180630.04元资金的区别,原告作为普通自然人极易产生混淆,从而将被告作出的010号《油补资金拟补发通知书》简单化地误解为“被告已同意返还讼争的180630.04元资金”,导致撤回对应诉讼请求。若原告当时知晓,被告在返还2014年度油价补助的同时声明2012年度误发的油价补助(即《006号收回油补通知》)会“另行处理”,根据正常人的日常生活经验法则分析,原告很可能选择在(2017)闽72行初4号案诉讼中继续保留其要求撤销《006号收回油补通知》的诉讼请求,而非撤回,因为这关系到原告能否终局性地享受180630.04元资金。

综上,被告送达的010号《油补资金拟补发通知书》,其行政机关留存联与当事人持有联的重要内容不一致,不符合国家机关一般的公文发送习惯,违背常理。对于由此产生的歧义、争议,应当作出对被告不利的解释,而非由行政相对人承担不利后果。由于010号《油补资金拟补发通知书》告知内容的瑕疵,原告在知情权未得到充分保障的情况下,于(2017)闽72行初4号案中撤回诉请撤销《006号收回油补通知》的诉讼请求,被告不应从原告的该项撤诉中得利。原告在被告2018年1月29日向其送达东海渔催告〔2018〕1号《催告书》之后,已经及时重新提起诉讼,属于有正当理由的再行起诉,应保护其合法诉权,不应驳回起诉。

二、关于《006号收回油补通知》是否合法问题。双方当事人对原告在2012年度两次受到渔业行政处罚的事实均无异议,被告适用《渔业成品油价格补助专项资金管理暂行办法》第二十一条“违反《渔业法》等法律法规规定从事渔业生产的,视情节不得补助或扣减补助”;《福建省财政厅 福建省海洋与渔业厅关于做好2012年度机动渔船油价补助资金发放工作的通知》第一部分第(二)点关于一年内两次及以上受到渔业行政处罚的发放50%补助之规定,以及该通知第三部分第(三)点“补助资金核发工作完成后发现误发或冒领的,一律由具体核发部门负责追回并上缴当地财政部门”之规定,认定原告应当领取的2012年度油价补助比例为50%,决定追回原告多领的2012年度40%油价补助,认定事实清楚,法律适用正确,程序无明显不当,《006号收回油补通知》属于合法的行政行为。

综上,原告在撤回起诉后再行起诉,具有正当理由,应保护其诉权;被告作出的《006号收回油补通知》,具有法定职权,事实清楚,法律适用正确,程序无明显不当,属于合法的行政行为。

案例注解

行政机关可以在行政诉讼中自纠行政行为,但有时并不是终局性地撤销对原告不利的全部行政行为,如果行政机关不充分告知其自纠所基于的理由及后续的处置方向。原告由于知情权未获充分保障,很容易产生混淆误解进而撤诉。从保障原告知情权;对行政机关告知内容的瑕疵应作对行政机关不利的解释;行政机关不得从其不当作为中获利这三个因素考量,应当将行政行为的告知内容瑕疵作为原告撤诉后再行起诉的正当理由,而不应当依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第七项之规定,以撤回起诉后再行起诉为由裁定驳回起诉。

本案是保护行政相对人的行政诉讼诉权的一个典型案例。行政诉讼法下,设立撤诉后无正当理由不得再行起诉制度的目的,在于防止泛滥,维护行政管理关系的安定性,节约宝贵的司法资源。但是,实践中原告撤诉的动机、原因非常复杂,有些情况下是行政机关有意无意的误导所致,如法院经审理发现行政机关的作为确实存在明显误导性,未充分保障当事人的知情权,则应在法律适用时应尽量做不利于行政机关的解释,合理掌握裁判尺度,以充分维护当事人的行政诉权为要。

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